当前位置:主页 > 文化市场 > 他山之石 > 内容
浅谈完善文化市场综合行政执法机构的看法与建议
 发布:2010-12-31 00:00
                           浅谈完善文化市场综合行政执法机构的看法与建议
  
                                           乳山市文化市场综合执法局  闫东勤
 
     随着文化行政管理体制改革的不断深入,根据中央的要求,到2010年底全国基本完成文化市场综合行政执法改革和组建文化市场综合行政执法机构工作任务。就我省来看,17个地区相继组建了文化市场综合行政执法机构,机构自成立运行以来,在当地党委、政府的领导下,加大对文化市场日常巡查监管力度,开展了一系列的专项整治、联合检查和集中检查等行动,采取了一些行之有效的管理手段、方法和措施,文化市场经营秩序得到进一步的规范,彰显了文化市场综合行政执法的威力和优势,取得了较好的社会效果,有效地解决了文化市场管理中长期存在的各自为政、政出多门、职能交叉、职责不清、多头管理、管理缺位、重复执法、执法扰民等弊端,执法效率明显提高。但由于文化市场综合行政执法改革还处于不成熟阶段,缺少一些法律、法规、组织等保障性的制度和措施,使执法工作面临着诸多困境,在一定程度上困扰和影响着文化市场综合行政执法工作的开展,需要亟待解决和完善。笔者结合文化市场综合行政执法工作实践,就如何完善文化市场综合行政执法机构谈点个人粗浅的看法与建议,仅供参阅。
     一、文化市场综合行政执法机构建设中存在的问题
     (一) 机构的编制性质不统一
     就目前全国各地文化市场综合行政执法机构编制性质而言,各不相同,有的地方属于行政编制,有的则是事业编制。就我省来看,组建的文化市场综合行政执法机构都是事业编制性质。那么这个机构应该是什么编制性质呢?笔者认为,从长远看,从建立法治国家和依法行政看,从国家有关法律法规看,从履行的行政职能看,它应该定性为行政机构。因为,第一,不符合《事业单位登记管理暂行条例》的规定。该条例规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,如文化部门下属的图书馆、文化馆等单位就是上述的事业单位。而文化市场综合行政执法机构履行文化、广电、新闻出版、扫黄打非四个部门的除行政审批外的其它全部行政执法职能,是纯粹的政府行政行为,将它定性为事业单位,从精简机构,缩减行政编制的视角无可厚非,但从法理上讲十分牵强。第二,不符合《国家公务员法》的规定。依据《国家公务员法》第14条规定,公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。由此可见,文化市场综合行政执法人员身份应为公务员,其所在的行政执法机构也必定是行政编制的机构。第三,不符合《行政处罚法》的规定。根据《行政处罚法》第15、16条的规定,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关实施或由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。而新组建的文化市场综合行政执法机构行使原文化、广电、新闻出版、扫黄打非四个部门的行政处罚权。从以上规定和行使的职能来看,文化市场综合行政执法机构理应是行政机构,事实上北京、上海、重庆等地就是根据上述法律和职能成立文化市场综合行政执法机构的,机构性质定性为行政机构。第四,不符合现行文化、广电、新闻出版法律法规的规定。现行的文化、广电、新闻出版各类法律法规都明确了行使行政检查、处罚、强制等职权的是行政部门,不是非行政机关的组织。笔者认为若把文化市场综合行政执法机构确定为行政机关,再由上级明确文广新和文化市场综合执法两部门的职责,那么文化市场综合执法机构对文化市场行使行政执法权就具有合法性,与现行文化、广电、新闻出版各类法律法规及《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《公务员法》等的冲突和矛盾就迎刃而解。第五,文化市场综合行政执法机构不应确定为具有管理公共事务职能的事业单位。文化市场综合行政执法机构的设立是在我国的行政执法管理体制改革和文化管理体制改革的大背景下,适应改革的需要而产生的。人类的社会活动大体上可分为政治活动、经济活动和文化活动,其中文化领域最为复杂,由于它涉及到人的思想问题,更多地属于意识形态,具有政治、商业两重性,大部分文化产品属于无形的,所以执政党对文化工作非常重视,其中一个体现就是文化管理执法部门受双重领导(除受政府领导外,还受党的宣传部门的领导)。如果说公检法部门是维护国家政权的主要部门,其主要职责是打击犯罪,维护一方平安,在执法过程中体现了强势;而文化市场综合行政执法部门的主要职责是从意识形态领域维护国家文化安全,要牢牢把握先进文化的前进方向和正确的舆论导向,在执法过程中也体现了“软实力”。我省市、县(区)组建的文化市场综合行政执法机构履行文化、广电、新闻出版和扫黄打非部门的行政检查、处罚、强制等职权,它与规划、招商、市容、畜牧兽医、农机、档案、轻工流通资产、供销联合社等具有管理公共事务职能的政府直属事业单位有很大的区别。因此,文化市场综合行政执法机构不应确定为具有管理公共事务职能的政府直属事业单位,应是政府的工作行政部门。第六,在我国政治、经济、文化、社会四个方面的政府管理部门中,文化管理部门通过文化管理体制改革后,全国副省级以下的人民政府文化管理部门只有两个,一个是文化广电新闻出版局,一个是文化市场综合行政执法局。比较人民政府的政治、经济、文化、社会管理部门数量来看,文化管理部门相对较少,原文化、广电、新闻出版大大小小至少有6个管理和执法单位,改革后成为两个管理部门,文广新局主要是对公共文化服务和文化经营单位审批等进行管理,文化市场综合行政执法局是对非公共文化服务的经营单位进行管理,已体现了精简、统一、效能的原则。所以,通过以上来看,把组建的文化市场综合行政执法机构定性为行政机构合情合理合法。第七,中央要求全国组建文化市场综合行政执法机构,实行文化市场统一管理执法,说明中央的出发点是组建行政编制的执法机构,否则,如果是事业编制性质的话,中央就没有必要要求全国统一这么做,由各地自行其是罢了。在我国最早实行综合行政执法的领域是城市管理,其依据是《行政处罚法》第16条的规定,即相对集中行政处罚权,为此全国各地相应组建了城市管理行政执法机构。笔者认为,文化市场综合行政执法机构也是基于这一法律依据而成立的,但188bet.org 与城管执法是两个不同的执法领域,比其他领域的管理执法有着明显不同的对象和要求。文化具有政治属性,属于上层建筑范畴,涉及到国家文化安全,一些丑恶、腐朽、落后等的文化不但会毒害人民、未成年人,而且还会侵蚀党和民族的肌体,甚至给党、国家和民族带来不可估量的损失。所以,文化市场综合行政执法机构和执法人员面临的任务之繁重、承担的责任之重大、履行的使命之光荣。而城管执法主要是管理一个城市的市容(如城市中的“牛皮癣”、杂乱无章的小摊、街道的违章建筑和悬挂物、卫生等),是人民内部事务。现我省城管行政执法机关都是行政编制,那么组建的文化市场综合行政执法机构理应也是行政机构编制,否则,不公平、不公正、不合理。
     (二) 机构的行政执法主体不明确和不规范
     行政执法主体是指享有国家行政执法权,能以自己的名义进行行政执法活动,并能独立承担由此而产生的相应的法律责任的组织。行政执法主体具体包括两种,一种是国家行政机关,一种是法律法规授权的组织。需要说明的是,法律、法规授权与规章授权是不同的,其授权的主体和法律效力不同,通常法律是由全国人大制定,法规由国务院或省级地方人大制定,规章由国务院各部委或省级地方人民政府制定,其法律效力大小依次是宪法、法律、法规、规章。从对《行政处罚法》的有关解释看,行政处罚权的授权主体必须是享有法律、行政法规、地方性法规制定权的国家机关,即全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会;由于规章不能授权,因此,享有规章制定权的国务院部委及省、自治区、直辖市人民政府不能授权非行政机关的组织实施行政处罚,其他的行政机关更不具有这一权力。就我省组建的文化市场综合行政执法机构来看,凡是具有行政执法主体资格的都是政府以规章的形式授予的,有的地区市、县至今无任何形式的授权且不具备行政执法主体资格。那么这个机构应当是以何种形式授权并具有行政执法主体资格呢?笔者认为其应当是法律或法规授权。因为,第一,从中央和文化行政管理体制改革的要求上看,文化市场管理要实行管办分离,具体地说就是行政审批(许可)与行政执法分离,组建相对独立、集中统一的文化市场综合行政执法机构,与文化广电新闻出版机构没有隶属关系,从而可以看出文化市场综合行政执法机构不是委托执法,而是授权执法,具有行政执法主体资格。授权执法(委托执法是一种职务活动,行政机关将处罚权委托给依法成立的事业组织来行使,但其无行政执法主体资格同时不承担其行政行为而产生的一切法律责任)是一种国家活动,这种行为的实施是与国家的立法活动紧密联系在一起的,没有立法活动,就没有授权执法,因此,授权执法实际上是国家对行政执法权的依法设定或调整,被授权的单位因此而成为行政执法主体,与其他依法设立的行政执法机关的法律地位并无二致。第二,文化市场综合行政执法机构承担着几个行政职能部门的行政职权,并不是一个单一执法的行政执法机构,它承担文化、广电、新闻出版、扫黄打非四个部门的行政执法权,要执行的法律、法规和规章多达四十余部几百条条款。如果该机构的执法权力不是依据法律法规授权,那么根据我国现有的法律规定其必定是在违法行政、违法执法,因为在我国现行法律体系下还没有一个行政机关能够委托综合执法机构进行综合执法的,要想同时行使几个行政部门的行政处罚权必须依法律法规授权进行,同时也就意味着文化市场综合执法的法律地位是法律法规授权的行政执法。第三,与国家法律法规和国务院部委的规章有冲突。《行政处罚法》第15、16、17条,《行政诉讼法》第25条都规定,除了依法成立并具有行政处罚权的行政机关外,实施行政处罚、当作被告可由法律法规授权的组织承担。特别是《行政处罚法》把行政处罚权的授权限定在法律法规授权的范围内,规章不得授权非行政机关的组织实施行政处罚,从授权的规范性文件的阶位上加以控制,体现了行政处罚授权的严肃性。2006年7月1日实施的文化部令第36号《文化市场行政执法管理办法》第2条规定,本办法所称文化市场行政执法是指各级人民政府文化行政部门或者经法律法规授权的其他执法机构,依照国家有关法律、法规和规章的规定,对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查,并对违法行为进行处理的具体行政行为。新闻出版总署令第12号《出版管理行政处罚实施办法》第5条规定,法律法规授权的具有新闻出版管理职能的组织实施出版管理行政处罚,适用本办法。而我省组建的文化市场综合行政执法机构都没有经过法律法规的授权,这表明如果地方政府以规章或规范性文件的形式授权给文化市场综合行政执法机构的行政执法主体资格的话,与上述法律法规和文化部、新闻出版总署的规章发生冲突,其行政执法行为受到相对人质疑。随着公众法律知识的不断普及和法律意识的不断提高,群众的维权意识普遍增强,若发生行政复议或行政诉讼时,会形成一定的法律障碍,胜败难分。所以说这就要求组建的文化市场综合行政执法机构必须是依法成立的行政机构或者是经法律法规授权的组织并具有行政执法主体资格,而不是地方政府有关形式的授权。第四,与人民法院审理行政案件有冲突。我国法律法规所赋予的行使行政职权的部门,要么是行政机关,要么是经法律法规授权的组织,依据《行政诉讼法》的规定,人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据,国务院部委及地方政府制定的规章只作为参考,当地方政府的规章与国务院部委的规章不一致时,由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。由此可见,文化市场综合行政执法机构的法律地位应由法律法规来明确。
     (三)机构的法定职能不明确
     目前,我省文化市场综合行政执法机构全部是依据现行的文化市场各类法律法规行使对各类文化市场的行政执法职能,而这些法律法规授权的行政许可、行政检查、行政处罚等行政职能是各级人民政府的文化、新闻出版、广电行政部门,这就出现了文化市场综合行政执法机构是在为谁履行职能的问题,按照这些法律法规的规定好像是在受原文化、新闻出版、广电行政部门委托执法,职能模糊不清,造成文化市场综合行政执法机构的执法活动没有坚强的法律后盾,有的地方还出现了文广新部门依据现行文化市场各类法律法规理直气壮的对市场进行执法现象,又出现了以前的重复执法、多头执法等弊端。笔者认为,在短时间内国家很难出台新的有关文化市场综合执法的法律法规和修改现行文化市场法律法规,但是,由省人大制定一部关于文化市场管理执法的地方性法规或修改《山东省文化市场管理条例》以明确各部门的职能是可行的。
     以上是文化市场综合执法机构存在的主要问题,此外还存在着对文化市场综合行政执法改革工作的重视程度和树立依法行政的理念还不够、文化市场综合行政执法机构的名称和隶属关系不统一、执法装备缺乏、无或者不统一的执法标志和服装、执法人员素质不高、制度机制不健全等问题。
     二、完善文化市场综合行政执法机构的几点建议
      到2010年底全国基本完成组建文化市场综合行政执法机构的任务,下一步就如何加强和完善文化市场综合行政执法工作就显得非常重要和急切。为此,提出有关建议如下:建议一,要加强立法工作。抓紧制定相关法律法规,以明确文化市场综合行政执法机构的性质、地位、职责,明确其行政执法主体资格,规范法律责任,界定文化市场综合执法机构与文化广电新闻出版机构的职权划分,从根本上理顺两个部门的关系,使文化市场综合行政执法机构执法时出师有名、名正言顺。尽快修改现行文化市场各类法律法规,建立健全文化市场管理法律法规体系,使文化市场综合行政执法机构执法时有法可依。建议二,根据中央关于建立统一高效的文化市场综合行政执法机构的要求,全国要统一文化市场综合执法机构的名称、执法标志、执法服装、执法文书等。建议三,改革文化管理体制和组建文化市场综合执法机构不是哪个地区和哪个部门的事情,而是全国性的一项重要工作。既然中央要求这么做,那么地方各级党委和政府就要高度重视这项工作,将文化管理体制改革的到位和彻底,依法、高标准、严要求、创造性地组建文化市场综合行政执法机构,不要用另类的眼光看待文化市场综合行政执法工作。建议四,从《立法法》的规定看,地方人大可以直接制定发布有关地方性法规,也可以直接授权某机构或组织行使行政执法权和授予其行政执法主体资格。因此,地方人大可以直接制定发布文化市场管理执法的地方性法规,也可以直接授权文化市场综合行政执法机构行使行政执法权和授予其行政执法主体资格;从《宪法》和《地方组织法》的规定看,地方政府有权设立和调整其工作部门并确立其承担的责任。也就是说,地方政府可以通过组织法设立文化市场综合行政执法机构作为其工作部门。考虑到行政编制紧缺,文化市场综合行政执法机构一律使用行政执法专项编制,由国家或省统一分配下达。建议五,尽快制定并实施对文化市场综合行政执法人员的培训计划,特别是加大对手机、动漫游戏等新兴文化市场执法的培训力度,提高执法人员的执法素质;同时建立健全文化市场综合行政执法各项规章制度和机制,提供文化市场综合行政执法保障。
 
  金宝搏官网  2010 版权所有
联系电话:0898-65345673、65351444 举报电话:12318
联系地址:海口市白龙南路43号万福大厦三楼 邮编:570203 琼ICP备05000897号