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坚持开拓创新 忠实履行职责 努力提升文化综合执法工作水平
 发布:2010-12-25 00:00

坚持开拓创新  忠实履行职责
努力提升文化综合执法工作水平
—在全国文化市场综合执法工作交流会上的汇报
上海市文化市场行政执法总队
2010年11月24日

    十年前,围绕适应文化市场发展需要、凸现政府管理职能、提高188bet.org 效率,在中央有关部门的指导下,经中共上海市委、市政府批准,上海在全国率先成立了独立建制的文化综合行政执法机构,开始了文化领域综合执法的探索与实践。随后,2005年起全国文化体制改革试点地区也相继成立文化综合行政执法机构;2009年中央宣传部等五部门印发了《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》,提出要在2010年之前基本完成副省级及副省级以下城市组建文化市场综合执法机构,对文化市场监管实行“统一领导、统一协调、统一执法”的任务,为此,我们进一步看清了加快推进文化市场综合执法改革的方向趋势。上海的文化综合执法改革虽然起步较早,有一定的先行优势,但这些年一些兄弟省市的改革发展很快,许多方面值得我们很好学习。在中国2010年上海世博会拉下帷幕不久,文化部在上海召开“全国城市文化市场综合执法工作经验交流会”,我们深感这是中央有关部门对上海文化综合执法工作的鼓励和鞭策,也是我们学习其他城市文化综合执法工作经验的极好机会,我们定将珍惜这次机会,努力在学习中促进提升文化综合执法工作水平。今天利用这个机会,主要是从四个方面向大家汇报一下我们的主要工作和情况,请予以指正。
     一、上海文化市场综合执法改革简要情况
    我们总队的前身为文化稽查总队,1999年12月29日正式组建。随后,上海各区县相继建立文化稽查大队。十年多时间,上海文化市场综合执法改革经历了三个阶段:第一阶段(2000-2004年)的主要特征是委托执法。根据市政府规章的规定,两级文化综合执法机构受文化、广播影视、新闻出版、文物和体育等行政部门的委托,相对(部分)集中行使文化领域行政处罚权。“扫黄打非”工作领导小组办公室分别设在总队和区县大队。第二阶段(2005-2009年)的主要特征是授权执法。改革的依据是中办、国办转发《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》,全市统一组建了文化市场行政执法总队和大队。文化市场管理(扫黄打非)工作领导小组办公室分别设在总队和区县大队。根据市政府《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》规定,总队和区县大队分别为市政府和区县政府直属的行政执法机构,具有行政执法主体资格;集中行使包括文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政部门的全部行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权(总队管辖的行政处罚事项59项;执行的法律、法规、规章76件)。第三阶段(2010年起)的主要特征是部分职能调整。其中,市“扫黄打非”工作小组办公室调整至市新闻出版局(之前,市文化市场管理工作领导小组办公室已调整至市委宣传部),版权行政处罚权由文化综合执法机构集中行使,总队成为纯粹的行政执法机构。
    目前,我们总队和全市18个区县大队均为参照公务员法管理单位,共有行政执法人员编制485名,其中,总队编制80名,区县大队编制一般为15-25名(随着南汇区划入浦东新区,浦东新区大队编制50名)。现全市实有文化行政执法人员388名。
    二、坚持以行政执法工作为主线,认真履行文化市场监管职能
    我们认为,实行文化市场综合执法改革的目的,是为了适应文化市场快速发展的需要,凸显政府的市场监管职能,有效维护文化市场经营秩序,保卫文化安全。为此,我们认真贯彻上级的统一部署和各项要求,坚持服务促进文化市场规范有序和繁荣发展大局,始终突出行政执法工作主线,把文化市场监管工作摆在重要位置,十年多来全市两级文化综合执法机构共稽查文化经营场所近76万个(次),办理行政处罚案件近54,000宗,收缴游戏机赌博机具43,671件(2006年3月起此项职能移交公安机关)、违法书刊9,015,789册、违法音像制品(电子出版物)66,468,399盘(张),罚没款共计人民币近1.9亿元,较好地体现出综合执法效能。围绕突出行政执法主线,加强文化市场监管工作,我们注意不断地探索和完善有关的工作机制、制度,目前相对比较成熟的有:
    (一)188bet.org 长效工作制度。多年来文化市场监管工作的基本做法就是突击整治、集中行动,好处是容易形成声势,短时间取得明显成效,但不利的是无法保持长效监管态势,“来时一阵风,过后就放松”,不利文化市场法治环境建设。文化综合执法改革,执法力量虽然仍面临“小队伍大市场”的矛盾,但为文化市场实现长效监管提供了一定的组织保障。为了促进执法人员深入市场一线,总队和区县大队统一建立了“两个百分之六十”的执法工作制度,即188bet.org 机构必须要有百分之六十以上人员、百分之六十以上工作时间外出稽查,同时还明确了夜间及节假日稽查(总队由稽查处轮流担任执勤分队)比例要求,并作为单位、部门每年考核的重要指标之一。该制度主要通过建立稽查日志落实,目前总队的188bet.org 指挥监管系统中专门有稽查日志数据,每个单位、部门每天出动多少执法人员,检查多少经营场所,检查起止时间,发现多少问题,均有详细的记录。另外,2007年起总队开始实行目标管理考核制度,年初张榜公示处室当年的具体工作指标,年终统一实施考核。这些制度的实施和坚持,形成了执法人员坚持深入市场的良好导向,促进了有限的力量聚焦市场监管,保证了执法工作常态化,防止了执法机构“机关化”倾向。
    (二)文化市场监管工作机制。文化市场具有强烈的意识形态属性,监管工作不到位,很容易出现热点、敏感问题。但是,目前上海文化综合执法机构仍然面临着“小队伍大市场(除网站外,合法的文化经营场所近六万家)、小机构大协调(区县大队尤为明显)、硬指标软手段”等诸多矛盾。针对这些特点,我们在统筹兼顾执法工作的同时,坚持把握监管重点,创新执法手段,完善工作机制。
    一是坚持突出重点文化市场监管工作。我们始终把解决领导高度关注、市民反映强烈、社会危害性大的问题摆在突出位置,集中精力抓好重点工作,一抓到底,抓出成效。根据上级的部署,结合上海文化市场实际,每年都确定若干个整治工作重点,着力解决文化市场存在的突出问题和倾向性问题。例如,围绕严控政治性非法出版物的市场出现率,我们在积极协调公安部门查处源头大案的同时,建立了查缴政治性非法出版物月通报制度,以引起地区、部门的高度重视,加大控制力度,这些年全市政治性非法出版物的市场出现率始终控制在一个较低水平。围绕解决非法音像制品、书刊集中销售场所问题,近两年我们结合迎世博、保障世博行动,在黄浦、静安、虹口、长宁、闸北、普陀、浦东、闵行、宝山等9个中心和近郊城区确定了14个重点整治地区(市场),坚持多管齐下、综合治理,反复抓,抓反复,较好地解决了顽症问题,得到了中央有关部门和国际机构的充分肯定。为了严防非法出版物、音像制品流入上海市场,我们与公安、交通等部门联手,建立了比较齐全、完整的公路道口堵截工作机制,实施护城工程,这些年来金山、嘉定、松江、宝山、青浦等区每年都有相当数量的非法出版物、音像制品在道口被截获。围绕严格控制网吧接纳未成年人违法经营行为的发生,我们按照市网吧长效监管工作联席会议办公室确定的每年网吧接纳未成年人查处率不得超越1.5%的红线指标,通过建立分级监管制度、加大处罚力度,促使违法经营行为呈逐年下降趋势,今年全市网吧接纳未成年人的查处率仅为0.3%。围绕加强网络监管工作,总队于2006年组建了专门的网络执法处,每年办理网络案件约100件,涉及网络文化、网络视听、网络出版、网络版权等文化综合执法机构所有管辖的业务,在网络监管中取得了一定的工作主动和优势。
    二是注重创新188bet.org 工作方式、手段。当前,综合执法概念下的文化市场不仅经营场所多,而且各行业的状况、特点也不尽相同,文化综合执法机构必须围绕推动社会主义文化大发展、大繁荣的目标,坚持繁荣与规范并举,执法与引导同步。因此,我们两级文化综合执法机构都比较注意适应不同市场特点,创新188bet.org 工作方式与手段。
    围绕缓解执法人员缺、任务重的矛盾,增加文化综合执法科技含量,从2006年起,总队投入七百多万元,设计和建设了188bet.org 指挥监管系统,主要包括政府部门网站、举报投诉(批示)处理子系统、稽查日志登录子系统、文化经营场所信息(地理)查询子系统、案件审批子系统、数据统计分析子系统、两级188bet.org 机构信息交换子系统和内部交流论坛等,从运行的情况看,总体效果是好的,但有的系统还有一些需要改进和完善的地方。
   围绕网吧监管工作,我们在区县大队探索分类监管、综合治理,特别是受到中央政治局常委李长春同志肯定的杨浦区实施“5+1”监管工作体系做法的基础上,在全市统一实行了分级监管、戒勉谈话办法,基本做法是每年根据网吧有无受到行政处罚的情况,将网吧分为A、B、C级,然后按不同的检查频度实施监管,全年没有受到过任何部门处罚的为A级(每季度检查不少于一次),发生过接纳未成年人违法经营行为的定为C级(每月检查不少于两次),发生过其他违法经营行为的定为B级(每月检查不少于一次),凡是被处以停业整顿的网吧,我们在对当事人进行戒勉谈话的同时,均提请市通信管理局采取停止接入服务的措施,既防止了与当事人面对面的冲突,也确保了停业整顿落到实处。
    针对上海中心城区演出市场活跃、郊区经常发生“草台班子”流窜演出的特点,我们对大型演出活动采取了事前宣传告示、事中现场监管、发现问题事后及时处置的管理方式,促进了演出市场的规范有序;郊区(县)大队通过采取加强信息通报、与公安、城管部门建立联合执法机制,明确现场处置分工措施,有效压缩了“草台班子”的活动空间,大大减少了违法演出和低俗不健康演出的发生率。
    围绕印刷复制企业监管工作,我们在全面掌握企业数量、分布状况的基础上,确定了突出重点监管企业集中地区和小型企业的思路,制定并下发了《印刷复制企业行政检查简易手册》,明确了行政执法检查的程序、方法和重点,在促进执法人员能力提高的同时,规范了印刷复制行业经营秩序。
    针对上海网站数量多、跨区域特点明显的实际,目前我们采取主要由总队监管的方式,配备了一定人员和技术装备,与相关网络监管建立起了良好的协调配合机制,建立较大型网站名录,注意鼓励和激发大型网站的引领作用,严厉查处违法经营行为,促进形成严格的监管态势。
    在文物和美术品市场监管工作方面,在总队的统一指导下,分级落实监管责任。例如围绕做好文物保护工作,我们分工由总队负责全国重点文物保护单位的执法检查工作,区县大队负责市级以下文保单位(地点)日常巡查工作,每两年签订一次责任书并明确相关的制度,实践证明这一方式效果是好的。在旅游市场监管工作方面,我们在开展日常执法工作的同时,这几年会同市旅游局重点推进了创建文化旅游规范景区建设,调动区县有关部门共同加强对重点景区的文化旅游市场监管工作,2007年以前抓了两个试点地区,2008年起又推进了5个地区的创建工作,今年再增加13个地区,总数将达到20个,基本覆盖全市重要的景区、景点。
    三是坚持不懈查处大案要案。查处大案对于解决市场突出问题、震慑违法经营行为有着重要的作用,特别是出版物、音像市场大案的查处,可以有效净化市场环境。多年来我们坚持在查办大案要案上下功夫,在防范非法书刊、音像制品进入市场上出成果,每年保持着查处一百多个储运、批发万盘以上非法音像制品、五千册以上非法书刊大案的记录。协调或配合公安机关查处的华德公司复制非法音像制品案件、瑞奥公司经营有害气功类非法音像制品案件、张建经营政治性非法出版物案件、沈家祺非法出版案件、孙建荣经营非法报纸团伙案件、比•约克违法演出案件、维莱公司擅自从事经营性互联网文化活动案件、赵德好经营非法音像制品案件等数十起重大案件,分别受到了文化部、全国“扫黄打非”办公室的充分肯定,有的被评为全国文化市场十大案件。查处大案一般经营周期长、出动人员多、劳动强度大、配合部门多,而且经常是夜间或工休日,为了鼓励区县大队查处大案的积极性并适当弥补办理大案经费,总队坚持执行查处大案奖励制度,明确奖励标准和实施办法,全市每年实际使用的经费约在四十万元左右,虽然经费不算多,但对查处大案起到了一定的激励作用。
    (三)文化市场监管工作协调配合工作机制。文化市场监管工作涉及政府多个部门并有多个层级,建立良好的协调配合工作机制,是促进文化市场监管工作的有力保障。我们按照紧紧依靠文化行政部门、紧紧依靠公安、工商、城管等相关部门和充分发挥社会舆论监督作用的思路,不断建立和完善相关的协作配合机制。
    一是在同一层级重点建立和完善协调机制。在市委宣传部、市政府法制办的协调下,总队与各文化行政部门制定了《行政执法协作工作机制》,定期共同研究加强文化市场管理的措施、办法,及时交流和沟通行政许可、行政处罚等信息,促进了文化市场整体管理效能和水平的提高。在文化市场监管工作中,两级文化综合执法机构普遍重视与公安、工商、城管等相关部门的协调配合,整合执法力量,发挥部门优势,形成监管合力,建立了部门间线索抄告、案件移送、信息通报、联席会议、联合执法等工作制度,大大提高了文化市场监管效能。
    二是大力推进在乡镇(街道)一级形成文化市场监管力量。根据我国行政管理条例和规章的设定,文化市场管理行政处罚权一般都由县级以上文化行政部门行使,管理区域广、执法力量相对比较薄弱。针对这一实际,我们发挥前些年市“扫黄打非”工作办公室设在总队的优势,竭力推进乡镇(街道)一级承担部分“扫黄打非”和文化市场日常监管责任的工作,从而在全市普遍形成了三级监管网络,在“扫黄打非”斗争和文化市场日常监管工作中有效地形成了合力,特别在解决文化市场存在的难点问题中,乡镇(街道)一级的地区组织和综合治理作用尤为明显。为了弥补188bet.org 力量的不足,这些年两级188bet.org 机构在探索建立志愿者队伍、义务监督员队伍方面,也创造了许多好的经验和做法,延伸了文化市场监管触角。今年结合服务保障世博行动,按照总队和市文广局统一部署,全市各乡镇(街道)普遍建立由文化馆(站)、综治办、社保队工作人员和市民巡访团组成的文化市场日常监管工作巡查员队伍,从督察的情况看,在为世博营造良好的文化环境中,发挥了积极作用,经与市文广局协商,这一做法将延续下去,并就职能细化和经费保障统一采取一些措施,以更好地发挥这支队伍在文化市场日常监管工作中的作用。
    三是不断完善两级文化综合执法机构工作衔接机制。从职能上看,总队和区县大队在188bet.org 工作上确实存在着职能重叠的情况,文化市场综合执法改革初期,重复检查、交叉执法的情况也比较多。围绕着尽可能减少重叠、交叉的问题,我们循序渐进地开展了一些探索和试点工作,先后两次制定了《关于进一步规范和完善上海市文化行政执法工作机制的若干意见》,力争清晰总队和区县大队的事权划分,明确工作侧重,总队的工作职责简要概括为:综合协调,宏观掌控,查处大案,指导监督;区县大队的工作重点概括为:掌握动态、日常监管、专项治理、法制宣传。根据这一思路,总队的执法重点在继续保持对一些重点市场的抽查频度外,逐渐调整到网络、版权、旅游等新领域的监管工作上,突出了示范性、重点性、研究性、抽查性执法,开展了执法重心下移试点工作,建立了重点文化市场形势分析、研究、通报制度。围绕着“条块结合、以块为主”的要求,为了强化区县大队的职能,我们建立起了对区县大队业务指导、监督和考评制度,制定了相对固定的考评标准,形成了相对科学的考核办法,促进了区县大队的责任落实,提高了市场监管和执法工作的效能和水平。
    三、始终高度重视法制建设,不断提高依法行政水平
    我们认为,法制工作是行政执法机构的生命线,法制建设是依法行政的基石,是执法机构十分重要的基础性建设,它直接关系到执法能力和依法行政水平的提高。正是基于这样的认识,我们两级文化综合执法机构十分重视法制工作和法制建设,经过多年的努力,逐步建立起了包括法制培训、法制研究、规范行政处罚程序、约束行政执法行为和实行办案监督等,具有文化综合执法特点的法制工作制度体系,促进了办案能力和依法行政水平的提高。两级文化综合执法机构十年多办案逾五万多宗,鲜有被复议机关撤销或败诉的案例,其中,总队办案一万五千多件,至今保持着没有被行政复议撤销或行政诉讼败诉的记录。总队和一些区县大队的行政处罚案卷曾在中央部门和市一级的评比中,多次获得好的名次,总队在2009年市政府首次组织的全市15个行政执法部门的法律知识测试活动中,夺得第一名的好成绩。围绕法制工作和法制建设,我们着重做了以下工作:
    (一)注重建立健全法制工作组织机构。与承担的文化市场监管任务相比,两级文化综合执法机构都面临着人员相对较少的矛盾,但人员再少也不可缺少法制工作人员,我们两级文化综合执法机构普遍建立了法制工作机构或确定了专门的法制工作人员,总队和区县大队主要领导亲自抓法制工作,从领导力量和组织架构等方面确保了法制建设工作的落实。总队除设置法规教育处外,还成立了法制工作领导小组、法规研究小组,聘请有关专家担任法律咨询顾问。这些组织不仅统筹总队的法制建设,还经常进行法制业务培训,开展“透过执法看市场”调研,组织疑难案例讨论,适时提出执法建议,在活跃法制工作氛围的同时,促进了依法行政水平的不断提升。
    (二)广泛开展经常性的法制培训。坚持不懈地学习培训是提高法制水平的重要环节。我们除积极安排执法人员参加上级和本级法制部门统一举办的法制培训外,根据缺什么补什么的要求,每年都结合执法工作实际,开展形式多样的法制学习和培训活动。例如,总队2006年在开展“师傅带徒弟”活动的基础上,编写了《上海文化行政执法事项246问》,系统回答了文化综合执法经常遇到的一些基础性问题;2007年邀请法院、法制办接触行政执法实务的专家,举办的六次“专家讲法”系列讲座,促进了法制理论与执法实践的有机结合,提高了执法人员的法制水平;2008年创设的“一案一议”执法业务系列交流活动,更新了法制培训形式,通过对六个188bet.org 典型案例剖析,使个案的得失变为全体执法人员的经验智慧;2009年以“兵教兵”的方式,让一线的执法人员谈体会、讲业务,促进了法制学习与本职工作的结合;今年围绕贯彻落实市政府《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员行为规范》,我们在全系统组织了深入的学习讨论和对照检查工作,进一步强化了执法人员的法制意识,举办了为期五天的2009-2010年度新进188bet.org 机构人员培训班,对68名同志系统地进行了专业法培训。2007年起我们逐步建立了188bet.org 工作法律、法规、规章知识题库,2008年在全系统举办了法律知识竞赛活动。根据市政府的《意见》要求,今年我们开始建立全市188bet.org 人员法制培训档案管理制度,通过颁发《上海市188bet.org 机构执法人员培训手册》,完善行政执法人员的资格管理工作。
    围绕法制培训方法,我们既注重法理的学习,也重视操作技能的培训,特别是强调以案说法,联系实际。例如,2006年我们曾以办理长城宽带网络服务公司控江路分公司接纳未成年人案件的得失为由,组织过一次查找教训的活动,从而使大家加深了对取证主体资格以及客观事实和法律事实关系的认识,增强了今后执法办案的严密性。
   (三)不断规范执法行为和行政处罚程序。法制工作重在建设。文化综合执法机构普遍组建时间不长,法制建设空白点较多,这些年我们不断地提出法制建设目标,循序渐进地进行建设和完善,形成具有文化综合执法特点的法制工作体系。
    一是重视行政执法程序规范和标准化建设。按照程序重于实体的理念,我们在学习其他行政执法机构经验和做法的基础上,结合文化综合执法特点,先后梳理了《文化综合执法事项及依据》,制定了《行政处罚程序规定》,编制了《文化行政执法流程图》,统一了《188bet.org 法律文书规范样式》,形成了《文化市场行政处罚罚款自由裁量权规则及标准》,明确了《文化综合执法机构行政复议工作规定》等。今年,我们围绕贯彻落实国务院依法行政电视电话会议精神和市政府《意见》及《行政执法人员行为规范》,重点对以上的规定作了全面的修订完善,从而使所有的执法行为和程序都有据可依,有规定可管,强化了依法行政的基础建设。
    二是推进执法办案管理的制度建设。制度建设是体现管理的重要方面,围绕对执法办案工作的管理和监督,我们从制度建设方面也做了一些工作。例如,结合文化综合执法实际,形成了办案人员提出处理意见、稽查处负责人审核、法规处审查、总队领导审定(重大案件集体讨论决定)的四级监督的办案制度。为了提高行政执法法律文书制作质量,2002年我们就制定了《关于制作行政执法法律文书责任制度的规定》,今年又作了认真的修订,该规定不仅提出了制作法律文书的基本要求,而且明确了从案件主办人、协办人,稽查处负责人,法规处审查人员,总队领导各自应负的责任,并连年开展执法文书评比活动,促进了执法文书制作质量。针对188bet.org 案件档案管理规定的空白,我们会同市档案局共同完成了档案规范化管理研究课题,形成了《上海市文化市场行政执法案件档案管理办法》,提高了管理的水平和质量,该项目获得2009年度上海市档案科技研究成果最高奖项。围绕188bet体育开户注册 工作,我们明确了具体的规定和措施,主动接受行政相对人的监督。为了严格对罚没(暂扣)物品的管理,我们制定了《关于罚没(暂扣)物品仓库管理规定》,建造了标准化的保管库房,统一定制了《证据保存专用箱》。相对比较齐全的执法办案制度规定,对规范、约束执法人员的行为,起到了积极作用。
    三是加强执法办案方式方法的法制研究。我们比较注重了解文化综合执法过程中在依法行政方面出现的新情况、新问题,确保依法行政体现在行政执法的全过程。每次有新的管理法规、规章颁发或上级管理规定下达,我们都提前认真学习领会,进行法制研究,提出依法行政的指导意见。发现有的执法工作不够严密的地方,我们都及时研究,提出规范性的要求,例如,针对一段时间音像市场执法过程中存在的暂扣涉嫌非法制品登记不齐全、提请鉴定方式不统一的问题,我们在调查研究的基础上,提出了《关于进一步规范办理音像制品行政处罚案件工作的意见》。2007年针对市政风行风监督员提出的部分区县大队罚没(暂扣)物品保管不够妥善、处置手续不严密的意见,我们及时明确了罚没(暂扣)物品的登记、保管和处置办法,促进了区县大队罚没(暂扣)物品仓库建设,严密了管理程序。围绕执法办案证据工作,我们在多年实践的基础上,组织总队和区县大队部分执法人员编著了包括23类案件的《文化市场行政处罚案件证据规范》,提出了比较规范、严密的188bet.org 证据收集方法和种类标准。另外,我们还于2003年和2009年组织执法人员编写了《文化市场行政执法案例选编》、《上海市文化市场行政处罚案件100例》,形成了比较齐全的案例示范。
    各位领导,上海文化市场综合执法十多年,我们借助体制领先优势,虽然做了一些工作,也取得了一些成绩,但我们清醒地看到当前全市两级文化综合执法机构无论是思想观念、创新动力还是工作活力和方法,与科学发展观的要求、与履行职能的要求、与党委和政府的要求,存在着许多不适应的地方。我们决心借这次会议的动力,弘扬服务保障世博精神,进一步解放思想、转变观念、提高标准、开拓创新、扎实工作,为文化市场综合执法改革作出新的成绩。

 
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